Unione europea e consumatori: un posto al sole, please


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Dopo oltre dieci anni, il 1 luglio 2014 l’Italia è tornata alla guida del Consiglio dei Ministri dell’UE. Qual è il ruolo della politica europea dei consumatori nella strategia del Semestre italiano? Sei mesi di Presidenza possono essere senz'altro animati da obiettivi e sfide impegnative, ma non si prestano facilmente ad un'analisi  critica di più lungo respiro che meriterebbe di essere sviluppata in un momento così cruciale per il futuro dell'integrazione europea. La politica europea dei consumatori ha infatti la possibilità di restituire ai cittadini, e in misura credo non trascurabile, la fiducia nell'Unione europea.

 

La prima constatazione, difficile da accettare, è che non esiste una politica europea dei consumatori. Intendo dire, più correttamente, che non esiste una responsabilità politica unitaria che faccia capo ad un solo Commissario europeo, e spesso neanche ad un solo Ministro nazionale dell'UE.

 

La tutela dei consumatori, lo sappiamo, riguarda tante politiche: mercato, salute, giustizia, trasporti, alimentazione, energia, servizi finanziari, telecomunicazioni, per fare alcuni esempi. Se a livello nazionale la tendenza ormai predominante è l'integrazione in portafogli economici – è il caso del nostro Ministero dello Sviluppo Economico – a livello europeo invece si sta ancora cercando la formula giusta. L'Esecutivo europeo ha già sperimentato vari approcci, ma i modelli di integrazione (salute e consumatori) o cogestione (giustizia e diritti da una parte e salute e tutela economica e sociale dall'altra) hanno mostrato i loro limiti. L'esperienza di  Meglena Kuneva, accolta nel collegio dei Commissari europei con l'ingresso della Bulgaria nell'UE è atipica. Esercitò il mandato con competenza autonoma sulla politica dei consumatori, ma solo grazie alla spartizione del portafoglio salute e consumatori del collega maltese Tonio Borg. Non starò ad approfondire le cause di tale situazione. Ma non possiamo nasconderci che, oltre a inevitabili criteri di spartizione di potere, anche il principio fondamentale dell'orizzontalità della tutela dei consumatori ne ha impedito, di fatto, una gestione politica unitaria in Europa. Siamo tuttavia ad un punto di svolta. Sappiamo che il prossimo Esecutivo europeo guidato dal lussemburghese Claude Junker, appena nominato, procederà ad una nuova riorganizzazione delle competenze che lascia sperare in un approccio politico più coerente ed efficace.

 

Analoga situazione la troviamo nel Consiglio dei Ministri dell'UE che l'Italia sta già presiedendo in questa seconda metà del 2014. In questo caso la politica dei consumatori è parte integrante delle politiche economiche di mercato. I Ministri dell'UE competenti per la politica dei consumatori si riuniscono ormai da molti anni nel Consiglio Competitività. Ma non partecipano più al Consiglio Occupazione, Salute e Consumatori, il cosiddetto EPSCO nato da una riforma delle formazioni consiliari voluta dal Consiglio europeo di Siviglia nel 2002. Tantomeno partecipano ai Consigli ECOFIN, Salute, Giustizia, Trasporti Telecomunicazioni ed Energia, Agricoltura, e così via.

 

In termini operativi, la stessa situazione determina l'agenda del Gruppo di lavoro "Informazione e tutela dei consumatori" che fa capo al Consiglio Competitività. Questo Gruppo, che ho la responsabilità di presiedere nel corso del semestre, non tratta quindi tutti i negoziati legislativi che interessano i consumatori. Detiene certo la competenza diretta sulla legislazione fondamentale che costituisce il cosiddetto "acquis" e che ritroviamo, sostanzialmente, nel nostro Codice del Consumo. In concreto, la Presidenza di turno del Gruppo si impegna a far progredire i negoziati già in corso o ad avviarne di nuovi quando la Commissione europea presenta nuove proposte. Ma non ha controllo sulla legislazione settoriale gestita da altri Gruppi di lavoro.

 

La seconda constatazione, difficile da giustificare, è che i diritti dei consumatori europei sono tanti, un vero patrimonio, frutto di un lungo ciclo legislativo di revisione e consolidamento ormai quasi completato, ma sono ancora poco conosciuti e non sono tutelati allo stesso modo in tutti gli Stati membri dell'Unione.

 

La terza constatazione,  difficile da comprendere, è che la storica opposizione tra armonizzazione minima e massima quali principi di riferimento per la legislazione di tutela dei consumatori è ormai finita, superata.


Per quanto riguarda iniziative e obiettivi del programma di presidenza, è stato organizzato un evento ministeriale. In concreto, il 7-8 luglio si è tenuta a Roma la Conferenza ministeriale su "La cooperazione dell'UE per i diritti dei consumatori". Abbiamo voluto cogliere l'occasione per promuovere il ruolo della nostra principale autorità competente, l'Autorità Garante del Mercato e della Concorrenza, già riconosciuta come best practice europea, che si è anche impegnata concretamente nell’organizzazione dell'evento ospitato nella sua sede. Abbiamo inoltre  voluto collegare la Conferenza ad altre due iniziative complementari: il lancio della campagna di comunicazione sulla Direttiva 2011/83/UE sui diritti dei consumatori promossa e finanziata dalla Commissione, e la riunione dei Centri Europei dei Consumatori per il loro "Cooperation Day" annuale, in cui è stato discusso il loro ruolo nel nuovo sistema europeo di risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, che entrerà in vigore nel 2015.

 

Il significato di tale scelta è molteplice. Se è vero che la priorità assoluta dell'UE oggi è chiara a tutti: crescita e occupazione, è altrettanto chiaro che rilanciare il modello di economia sociale europeo non sarà possibile senza la fiducia dei consumatori. E' tempo di dimostrare ai consumatori europei che proprio nel nome della loro fiducia sono stati raggiunti dei risultati non trascurabili. Esiste un vero e proprio armamentario di diritti che li tutela nel mercato unico europeo. Esiste e opera già efficacemente una rete di autorità che hanno il potere di presidiare sulla corretta applicazione di tali diritti, e di reprimerne le violazioni. Esiste inoltre consenso sul prossimo rafforzamento del sistema, affinché in Europa siano tutelati allo stesso livello i consumatori colpiti dallo stesso danno. Esiste infine una rete di centri che offrono assistenza gratuita ai consumatori per informarli sui loro diritti e per assisterli in caso di controversie indirizzandoli ad organismi extragiudiziali che a breve rispetteranno in Europa gli stessi criteri di qualità ed efficienza.

 

Per quanto riguarda l'altro ambito d'azione della nostra Presidenza, ovvero la gestione dei dossier legislativi in Consiglio, abbiamo scelto di rilanciare in modo pragmatico i negoziati pendenti relativi al regolamento sulla sicurezza dei prodotti e alla direttiva sui viaggi a pacchetto e i servizi turistici assistiti.


Il negoziato sulla sicurezza dei prodotti, sul quale ho già avuto modo di esprimermi in un precedente articolo, è ormai ostaggio della nota questione del "Made in" che ha di fatto bloccato i lavori da oltre sei mesi. La Presidenza italiana considera il tema una priorità del suo programma, consapevole che ogni possibile compromesso ormai dipende da un'intesa a livello politico con gli Stati membri che finora si sono sempre opposti al carattere obbligatorio delle disposizioni in materia di indicazione di origine dei prodotti. Specifiche iniziative in tal senso sono state e saranno ancora promosse dal nostro Governo, ma gli esiti restano incerti mentre vi scrivo. Allo stato attuale,  non mi è quindi possibile dare per scontato il raggiungimento del nostro obiettivo di raggiungere un accordo politico entro la fine di quest'anno.

 

Il negoziato sui viaggi a pacchetto e i servizi turistici assistiti permette invece di essere già più fiduciosi sulla possibilità di raggiungere un accordo politico entro il semestre. Stiamo seguendo un approccio mirato, già condiviso da tutte le delegazioni: concentrare  i nostri sforzi sulle questioni fondamentali, iniziando da subito ad affrontare le difficoltà relative al campo di applicazione, prima di affrontare in modo coerente le questioni relative alla copertura dei rischi per insolvibilità. I criteri di riferimento per costruire un compromesso efficace sono la certezza delle norme, il perseguimento di un elevato livello di tutela dei consumatori, la sostenibilità degli oneri per le imprese. Il livello di armonizzazione sarà determinato a conclusione di tale percorso. Intendiamo armonizzare fin dove possibile, ma siamo anche pronti a rinviare al legislatore nazionale quelle disposizioni che non possono essere armonizzate senza pregiudicare sostanzialmente un più elevato livello di tutela già assicurato in uno o più Stati membri. In questo senso, vogliamo rafforzare un approccio di armonizzazione basato sulla valutazione delle disposizioni caso per caso. Lascio ai giuristi la scelta del termine più appropriato: armonizzazione mirata, ottimale, intelligente…
Quello che conta è il risultato: contribuire all'integrazione dei mercati perseguendo in modo realistico un elevato livello comune di tutela dei consumatori che non debba farne pagare il prezzo, anche in termini di discriminazione, ai consumatori di una piuttosto che un'altra nazionalità.

 

Nel programma della nostra Presidenza, infine,  non si fa riferimento né ad una riforma delle formazioni del Consiglio né a nuovi modelli di governance nella Commissione europea. Personalmente credo che una gestione politica unitaria a livello europeo non sia una sfida da vincere. E permettetemi di dire che penso la stessa cosa a livello nazionale. L'esperienza del sistema europeo di Enforcement per i consumatori sta dimostrando che è a quel livello che occorre investire gli sforzi.

 

Un'ultima riflessione, a titolo veramente personale. Conosco un solo organismo capace di rappresentare e difendere in modo unitario gli interessi dei consumatori:  le associazioni che li rappresentano. Peccato che spesso non riescano ancora a dar prova di azioni unitarie tra di loro. L'Unione europea si sta impegnando da mezzo secolo nella stessa direzione con un semplice monito: uniti nella diversità.

 

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Autore:


Dirigente presso la Direzione Generale per il Mercato, la Concorrenza, il Consumatore, la Vigilanza e le Norme tecniche – Divisione “Politiche Comunitarie e Internazionali” del Ministero dello Sviluppo Economico. Partecipa alle attività dell’Unione europea e dell’OCSE nell’ambito delle politiche per il mercato, la concorrenza e i consumatori. Dal 2004 al 2012 ha lavorato presso la rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea occupandosi della preparazione della partecipazione italiana ai lavori dell’UE in diversi settori (politica industriale e d'impresa; politica di protezione ed informazione dei consumatori; mercato interno - assicurazioni; economia tariffaria; turismo), della preparazione delle riunioni del CO.RE.PER e del coordinamento dei rapporti con i servizi della Commissione europea, del Consiglio e del Parlamento europeo, con le Amministrazioni nazionali e locali e con le parti economiche e sociali interessate.

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